Setelah menentukan masalah mana yang harus diprioritaskan dan menimbang manfaat, biaya, serta konsekuensi dari berbagai pilihan, masih ada satu pertanyaan yang lebih mendasar: untuk apa kebijakan itu dibuat?
Pertanyaan ini penting karena kebijakan publik seringkali terlalu sibuk membahas how dan melupakan why. Kita membicarakan prosedur, anggaran, indikator, regulasi, program, dan mekanisme pelaksanaan, tetapi lupa menguji tujuan akhirnya. Akibatnya, sebuah organisasi dapat bekerja sangat efisien untuk menghasilkan sesuatu yang sebenarnya tidak terlalu berarti bagi masyarakat.
Dalam public policy analysis, tujuan merupakan titik awal untuk menilai apakah sebuah kebijakan masuk akal. John W. Kingdon, misalnya, menunjukkan bahwa proses kebijakan berkaitan dengan bagaimana masalah memperoleh perhatian, bagaimana alternatif kebijakan berkembang, dan bagaimana keduanya bertemu dalam proses politik.
Dalam perspektif Islam, pertanyaan mengenai tujuan memperoleh kedalaman melalui Maqashid ash-Syari’ah. Maqashid mengingatkan bahwa aturan dan tindakan tidak boleh berhenti pada bentuk formalnya. Kita harus bertanya tentang tujuan, kemaslahatan, keadilan, dan perlindungan terhadap kehidupan manusia yang hendak diwujudkan.
Tujuan Sebelum Metode
Herbert A. Simon menjelaskan hubungan antara tujuan dan sarana melalui konsep means-end hierarchy. Keputusan tidak berdiri sendiri; sebuah tindakan menjadi bermakna karena berhubungan dengan tujuan tertentu.
Peter F. Drucker juga mengingatkan bahwa efektivitas bukan sekadar melakukan sesuatu dengan benar, tetapi memastikan bahwa organisasi mengerjakan hal yang memang benar dan penting.
Prinsip ini sederhana, tetapi konsekuensinya besar dalam kebijakan publik.
Membangun gedung bukan tujuan. Membuat regulasi bukan tujuan. Menyalurkan anggaran bukan tujuan. Bahkan meningkatkan serapan anggaran pun bukan tujuan. Semua itu adalah sarana dan keluaran (output) yang seharusnya mengarah kepada hasil yang lebih substantif.
Sebelum organisasi politik mengambil posisi terhadap sebuah kebijakan, pertanyaan pertama bukanlah, “Bagaimana kebijakan ini dijalankan?” Pertanyaan pertama adalah: “Perubahan apa yang sebenarnya ingin diwujudkan melalui kebijakan ini?”
Tanpa pertanyaan tersebut, organisasi mudah terjebak dalam means–end confusion: menganggap alat sebagai tujuan dan aktivitas sebagai keberhasilan.
Maqashid dan Kemaslahatan Publik
Dalam pemikiran Abu Ishaq asy-Syatibi, Maqashid berkaitan dengan tujuan syariat dalam mewujudkan kemaslahatan manusia. Kerangka dharuriyyat, hajiyyat, dan tahsiniyyat memberikan cara untuk memahami bahwa kebutuhan manusia memiliki tingkat kepentingan yang berbeda.
Dalam konteks kebijakan publik, gagasan ini membantu memperluas cara berpikir tentang hasil kebijakan. Sebuah kebijakan tidak cukup dinilai dari apakah prosedurnya sesuai aturan, tetapi juga dari apakah ia memberikan manfaat nyata, mencegah kerusakan, melindungi kepentingan mendasar, dan menjaga martabat manusia.
Namun, Maqashid tidak boleh digunakan sebagai slogan yang menggantikan analisis. Menyebut sebuah kebijakan “demi kemaslahatan” belum membuktikan bahwa kebijakan tersebut memang menghasilkan maslahat.
Maslahat harus dianalisis, diuji, dan diukur sejauh mungkin.
Disinilah Islamic worldview dan analisis kebijakan dapat saling melengkapi. Maqashid memberikan orientasi mengenai tujuan yang bernilai; analisis kebijakan membantu menguji apakah instrumen yang dipilih benar-benar mampu mendekati tujuan tersebut.
Jangan Menyamakan Output dengan Keberhasilan
Salah satu kesalahan paling umum dalam pemerintahan adalah mengukur keberhasilan dari apa yang berhasil diproduksi oleh organisasi.
Berapa gedung yang dibangun? Berapa program yang dilaksanakan? Berapa peraturan yang diterbitkan? Berapa bantuan yang disalurkan? Berapa persen anggaran yang terserap?
Semua pertanyaan itu penting, tetapi belum cukup.
Kita harus membedakan output, outcome, dan impact.
Output adalah keluaran langsung dari program: jalan yang dibangun, sekolah yang direnovasi, bantuan yang disalurkan, atau regulasi yang diterbitkan.
Outcome adalah perubahan yang terjadi setelah keluaran tersebut digunakan: waktu tempuh berkurang, akses pendidikan meningkat, pelayanan kesehatan membaik, atau angka putus sekolah menurun.
Impact adalah perubahan yang lebih luas dan lebih panjang: meningkatnya kualitas hidup, berkurangnya kemiskinan struktural, meningkatnya produktivitas masyarakat, atau menguatnya keadilan sosial.
Perbedaan ini sangat penting karena organisasi dapat menghasilkan output dalam jumlah besar tanpa menghasilkan outcome yang berarti.
Sebuah pemerintah dapat membangun banyak fasilitas kesehatan, misalnya, tetapi jika fasilitas tersebut tidak memiliki tenaga kesehatan, obat, sistem pelayanan, dan akses yang memadai, maka keberhasilan pembangunan fisiknya belum otomatis menjadi keberhasilan kebijakan kesehatan.
Output menunjukkan apa yang dikerjakan. Outcome menunjukkan apa yang berubah. Impact menunjukkan apa yang akhirnya berarti bagi masyarakat.
Kebijakan Harus Berorientasi pada Manusia
Kebijakan publik pada akhirnya bukan tentang dokumen. Ia tentang manusia yang kehidupannya dipengaruhi oleh keputusan publik.
Deborah Stone dalam Policy Paradox menunjukkan bahwa analisis kebijakan tidak dapat dilepaskan dari persoalan nilai. Konsep seperti equity, efficiency, liberty, dan security tidak selalu bergerak searah. Kebijakan publik tidak hanya merupakan persoalan teknis, tetapi juga persoalan tentang bagaimana masyarakat menentukan apa yang dianggap bernilai dan bagaimana manfaat serta beban didistribusikan.
Perspektif ini penting bagi organisasi politik. Ketika membahas kebijakan pendidikan, misalnya, jangan berhenti pada jumlah sekolah atau anggaran pendidikan. Tanyakan apakah anak-anak dari keluarga miskin memperoleh akses yang lebih baik. Ketika membahas kesehatan, jangan berhenti pada jumlah fasilitas yang tersedia. Tanyakan apakah masyarakat benar-benar memperoleh pelayanan yang terjangkau dan bermutu.
Dengan demikian, manusia kembali menjadi pusat evaluasi kebijakan.
Keadilan Tidak Boleh Hilang
Maqashid juga membawa kita kepada persoalan keadilan.
Sebuah kebijakan dapat meningkatkan efisiensi secara statistik tetapi sekaligus memperbesar beban kelompok tertentu. Sebaliknya, kebijakan yang sangat memperluas akses dapat membutuhkan biaya yang lebih besar. Karena itu, efisiensi dan keadilan tidak selalu dapat dimaksimalkan secara bersamaan.
Stone menunjukkan bahwa equity dan efficiency merupakan bagian dari ketegangan yang melekat dalam proses kebijakan publik.
Karena itu, pertanyaan kebijakan tidak boleh berhenti pada: “Apakah kebijakan ini efisien?” Tetapi juga: “Efisien untuk siapa?” Dan: “Siapa yang memperoleh manfaat? Siapa yang menanggung beban?”
Efisiensi adalah Alat, Bukan Tujuan Akhir
Efisiensi merupakan prinsip penting dalam manajemen dan pemerintahan. Sumber daya publik memang harus digunakan secara bertanggung jawab. Tetapi efisiensi tidak boleh berubah menjadi tujuan yang berdiri sendiri.
Program yang murah belum tentu baik. Program yang cepat belum tentu efektif. Program yang menghasilkan banyak output belum tentu menghasilkan perubahan sosial yang berarti.
Kita dapat membayangkan sebuah ilustrasi sederhana: pemerintah berhasil mengurangi biaya pelayanan kesehatan secara drastis, tetapi akibatnya waktu tunggu meningkat dan kelompok miskin semakin sulit memperoleh pelayanan. Dari perspektif biaya internal, kebijakan tersebut mungkin terlihat efisien. Dari perspektif kemaslahatan publik, pertanyaannya menjadi jauh lebih kompleks.
Efisiensi harus ditempatkan dibawah efektivitas, dan efektivitas harus diuji terhadap tujuan publik yang hendak dicapai.
The Right Objective Before the Right Method
Inilah prinsip yang seharusnya menjadi salah satu disiplin utama organisasi politik: tujuan yang benar harus mendahului metode yang benar.
Sebelum memperdebatkan bagaimana sebuah program dijalankan, kita harus memastikan bahwa program tersebut memang diarahkan kepada masalah yang tepat. Sebelum memperdebatkan seberapa besar anggaran yang dibutuhkan, kita harus mengetahui hasil apa yang ingin dicapai. Sebelum menilai apakah pemerintah bekerja cepat atau lambat, kita harus mengetahui apakah pekerjaan tersebut menghasilkan perubahan yang dibutuhkan masyarakat.
Fiqh al-Awlawiyyat menjawab: mana yang harus didahulukan? Fiqh al-Muwazanat menjawab: bagaimana menimbang berbagai manfaat, kerugian, biaya, dan konsekuensinya? Maqashid menjawab pertanyaan yang lebih mendasar: untuk tujuan apa semua itu dilakukan?
Organisasi politik yang matang tidak berhenti pada kemampuan mengkritik kebijakan. Ia mampu bertanya tentang tujuan, menguji hubungan antara sarana dan hasil, membaca distribusi manfaat dan beban, serta menilai apakah kebijakan benar-benar menghasilkan perubahan yang dikehendaki.
Pada akhirnya, pertanyaan terpenting dalam kebijakan publik bukanlah “Berapa banyak yang telah kita kerjakan?”, tetapi: “Apa yang berubah karena apa yang kita kerjakan, dan apakah perubahan itu benar-benar mendekatkan masyarakat kepada kemaslahatan dan keadilan?”
Disitulah politik kembali kepada makna amanah. Kebijakan bukan sekadar aktivitas pemerintahan. Ia adalah pilihan tentang kehidupan manusia, penggunaan sumber daya publik, dan arah masa depan masyarakat.
Karena itu, jangan hanya mencari cara yang benar. Pastikan terlebih dahulu bahwa tujuan yang hendak dicapai memang benar.(im)
